LA GESTION COLECTIVA DE LOS RECURSOS FORESTALES

Leticia Merino Pérez


Trabajo presentado al: Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias de la UNAM, Marzo de 1999. Publicado en la Revista Mexicana de Comercio Exterior, diciembre 1999
 

La trampa intelectual de basarse completamente en modelos para proveer los fundamentos del análisis político es que los académicos presumen entonces que ello son observadores omniscientes, capaces de comprender lo esencial del funcionamiento de sistemas complejos y dinámicos, creando descripciones estilizadas de algunos aspectos de esos sistemas" (Elinor Ostrom:1991, p.215) "Necesitamos ... reconocer un fuerte sesgo genético que fácilmente predispone a los seres humanos hacia la confrontación y el conflicto, a la violencia destructiva. El desarrollo de esfuerzos constructivos y creativos es mucho mas demandante y difícil de realizar que la destrucción. El cuidado es mas demandante que la negligencia" (Vincent Ostrom; 1997, p.120)

"De un marco conceptual no se derivan predicciones precisas, sino las preguntas que necesitan formularse para clarificar la estructura de una situación y los incentivos para los individuos" (Elinor Ostrom, 1991, p. 192)


1. El deterioro de los recursos forestales y las perspectivas para la problemática.

Según datos de la FAO los bosques cubrieron alguna vez 6,000 millones de has. de la Tierra (FAO 1988), en la actualidad esa superficie se ha reducido en cerca del 50%. Gran parte de estas pérdidas (1) han tenido lugar durante el presente siglo y particularmente durante las últimas décadas, cuando los bosques han desaparecido a tasas aceleradas y crecientes. Históricamente la deforestación ha afectado bosques de distintos tipos y latitudes, los datos para las diversas regiones del mundo muestran que los bosques se han perdido en: 66% en Africa, 42% en Europa, 23% en Norteamérica (2), 45% en Centroamérica, 30% en Sudamérica, 72% en Asia y 35% en Oceanía (3). En años recientes la destrucción de los bosques de las regiones tropicales ha sido dramática, y se ha convertido en un polémico objeto de la atención pública internacional. Distintas agencias evalúan que para las décadas de los 1980 y 1990 la deforestación en esas áreas ha sido del orden de 20 millones de has. anuales (Sharma N. 1992).

Tanto en términos globales, como de los países y las regiones la pérdida de los bosque resulta crítica ya que ellos cumplen funciones fundamentales de estabilización de los ecosistemas: participan de manera determinante en la diversidad biológica y contribuyen a mantener la calidad del aire, el agua y el suelo, mitigan la erosión del suelo, e intervienen en la regulación de la temperatura. Como depósitos de carbono los bosques capturan bióxido de carbono de la atmósfera, permitiendo el control del efecto de invernadero y el proceso de calentamiento global. Los bosques tienen también considerable importancia económica y social. Por siglos las sociedades humanas han dependido de los árboles para su sobrevivencia y calidad de vida. De los bosques se obtienen alimentos, combustibles, madera y otros productos, algunos de los cuales se producen con fines comerciales, mientras que otros tantos son consumidos en las regiones donde se colectan y no pasan nunca por los circuitos de mercado. Para 1990 la FAO estimaba que se consumían en el mundo 2,650 millones de m3 de madera como combustible (4), mientras que 1,700 millones de m3 se destinaban al consumo de diversos tipos de industrias forestales. En 1991 la extracción de madera generó 2,5000,000 empleos y el valor de la madera que se comercializó ese año alcanzó la cantidad de $418,000 millones de dólares US (ISO, 1995). FAO considera que alrededor del 50% de la población de los países del llamado Tercer Mundo depende en alguna medida de los recursos de sus bosques para subsistir. Para muchos grupos sociales los bosques tienen también valores estéticos, espirituales y recreativos.

La preocupación por la deforestación es común a actores y grupos muy diversos; su origen y consecuencias son continuamente debatidas en círculos políticos, científicos y ambientalistas, así como entre los propios usuarios de los recursos. A la fecha tanto los gobiernos de los países afectados, como distintas agencias internacionales han desarrollado una gama de estrategias y acciones para enfrentar la destrucción de los bosques, con resultados que en general han sido mas bien pobres. Existen fuertes diferencias respecto a las formas de considerar las causas de la deforestación y a las opciones de administración y uso de los bosques. La lista de los factores mas comunmente citados para explicar las pérdidas forestales es larga y diversa, en ella se incluyen: la expansión de la agricultura y la ganadería, la tala, la pobreza, el crecimiento de la población, la riqueza, la deuda externa, los incendios forestales, la tenencia colectiva de la tierra, entre otros. Desde la perspectiva de este trabajo es útil distinguir, entre los factores que actúan de manera directa y los que influyen indirectamente en el deterioro de los bosque, incidiendo mas bien en los contextos en que operan los factores del primer tipo. Entre las causas directas de la deforestación se encuentran el cambio de uso del suelo (5) que se estima se asocia a mas del 60% de las pérdidas de bosques tropicales; los incendios forestales y la tala (insustentable) de madera (6), tanto aquella que se realiza con fines comerciales, como la que se destina al uso doméstico y los incendios incontrolados en las áreas boscosas. Dentro de las causas del segundo orden se encuentran también algunos factores macroeconómicos como la deuda externa, las políticas monetaria y de apertura comercial; la cultura de las poblaciones, las condiciones demográficas -tanto el crecimiento y distribución de la población, como sus niveles de ingreso y educación –entre otros-. Dentro de este tipo de causas deben incluirse algunas políticas públicas, particularmente las de promoción del desarrollo económico y las que se refieren a la tenencia de las tierras forestales. A los dos tipos de causas que acabamos de mencionar se suman las condiciones de tipo estructural que inciden en el deterioro de los bosques (y de los ecosistemas naturales en general), particularmente las fallas de los mercados (tanto regionales y nacionales, como internacionales) para valorizar correctamente el conjunto de bienes y servicios que prestan los bosques, y que generalmente se manejan como "externos" al sistema económico. Este último tipo de condiciones incide en las causas directas e indirectas del deterioro de los recursos.

Ninguno de los factores causantes de la deforestación actúa ni se expresa de manera aislada; en los procesos de deterioro de los recursos se conjugan generalmente factores de distinto tipo, de allí que la comprensión de estos procesos requiere recuperar la complejidad y dinámica de la articulación de elementos que en ellos se conjugan . Pero mas allá de las preocupaciones académicas, sin una teoría de las causas y consecuencias de la deforestación las propuestas para limitarla resultan a menudo inocuas, y llegan a producir efectos perversos inesperados. Las fallas en las políticas públicas en este campo frecuentemente obedecen a un manejo inadecuado de la articulación de los factores ecológicos y de los distintos aspectos de los sistemas sociales. Por otra parte la mayor parte de los análisis sobre la deforestación se realizan en un nivel macro, omitiendo las mas de las veces, las relaciones y expresiones de los factores mencionados en la escala local. Es así que las formas en que las gentes interactúan con sus recursos en el nivel de las comunidades generalmente se pasan por alto, a pesar de la evidencia creciente del papel que las comunidades locales tienen en los sistemas de aprovechamiento de los recursos forestales. En muchas ocasiones los miembros de las comunidades forestales son los primeros usuarios de los recursos y las reglas que ellos construyen para su uso, afectan significativamente la condición de los bosques. Las instituciones locales operan como instancias de mediación de la acción de los mercados, los factores demográficos, los cambios tecnológicos y políticos por un lado, y los usos del bosque por otro. Al proponer mayor atención analítica a la escala local de los procesos no se presume que ella sea el único nivel de análisis pertinente para la comprensión del deterioro forestal, sin embargo su consideración nos parece fundamental puesto que: en este nivel se presentan y articulan las acciones de los diversos factores caracterizados como causas de la deforestación. Pero también porque las comunidades locales de usuarios representan los sujetos directos del aprovechamiento y manejo de los bosques en que habitan y de los que en buena medida dependen para subsistir.

Las perspectivas del deterioro forestal que descuidan el papel de las comunidades locales en la gestión de los recursos, niegan las mas de las veces la posibilidad de que ellas se constituyan en sujetos de las estrategias de preservación y/o uso sustentable de los bosques. En el terreno de las políticas públicas, la atención a las comunidades y sus instituciones resulta importante, puesto que las políticas nacionales pueden no adecuarse a las condiciones locales. Incluso en regiones ecológicamente similares bajo las mismas políticas y regulaciones nacionales, factores sociales de orden local, explican la diversidad de condiciones de los bosques de distintas comunidades. El manejo del bosque es intensamente local y las regulaciones nacionales o estatales son modificadas, ignoradas y/o reforzadas por las comunidades para adecuarlas a sus circunstancias particulares.

2. El dilema de la gestión de los recursos naturales: los tipos de propiedad y acceso, distintas perspectivas teóricas.

Desde hace casi tres décadas los recursos sujetos a aprovechamientos colectivos (7)(como sucede con muchos de los bosques del mundo) se han convertido en objeto de un intenso debate académico. Si bien el interés por este tipo de bienes es anterior, su estudio había sido abordado fundamentalmente por investigaciones históricas. A partir de la publicación del famoso artículo de Garrett Hardin, "la Tragedia de los Comunes" la gestión colectiva de los recursos se convirtió en uno de los temas clave de los economistas ambientales y los especialistas en recursos naturales. En dicho trabajo Hardin identifica los sistemas de propiedad comunitaria con las situaciones de "acceso abierto", caracterizadas por la ausencia de restricciones o controles para el uso de los recursos naturales. En este trabajo Hardin sostiene que cuando los recursos son limitados, las decisiones racionales de cada individuo "dan lugar a un dilema irracional para el grupo", plantea que cada usuario de un bien colectivo tiende a maximizar el uso individualizado de ese recurso en el corto plazo, lo que conduce invariablemente a su sobrexplotación. McCay y Acheson sintetizan el argumento de Hardin de manera ilustrativa: "De acuerdo a la teoría popularizada por Hardin, todos los recursos poseídos en común, son, o serán eventualmente sobrexplotados. Cuando recursos como los árboles son "gratuitos" o son accesibles a cualquiera, los costos de su uso y abuso pueden trasladarse a otros. El individuo racional tiene el incentivo de tomar (de ese recurso) tanto como sea posible, antes de que alguien mas lo haga. Nadie está motivado para asumir responsabilidad por los recursos. Porque ellos pertenecen a todos, nadie los protege. Las causas de la sobrepoblación, la degradación ambiental y el agotamiento de los recursos pueden encontrarse en la libertad y la igualdad. Al punto de que (para Hardin) la "libertad pasa a ser trágica" (McCay & Acherson 1988. ps.3-4) (8)

El impacto de esta propuesta ha sido enorme, la metáfora de la tragedia de los comunes ha sido utilizada para referirse a una variedad muy amplia de problemas, desde la sequía del Sahel, la crisis de combustible en las áreas rurales del Tercer Mundo, la lluvia ácida, hasta el deterioro de la atmósfera global y los océanos, haciendo responsables a las comunidades de usuarios locales de estos procesos de degradación. La gran atención que ha recibido este tema en medios tanto académicos, como políticos obedece a la extendida percepción de que gran parte de los recursos de los que dependen muchas sociedades del mundo, e incluso recursos clave del medio ambiente global están sujetos a la posibilidad de una tragedia de los comunes.

Puntos de vista similares fueron expuestos anteriormente a Hardin por autores como Hobbes, Forster, Dales y Lloyd. Hardin retomó muchas de las ideas de este último autor, quien basándose en el análisis de los últimos tiempos de los "commons" ingleses (9), pensaba que era poco probable que la gente moderara su conducta cuando al hacerlo obtenía beneficios inmediatos y los costos se trasladaban al conjunto social. Al generalizar ahistóricamente estas propuestas y hablar de una "Tragedia de los Comunes" universal, Hardin pasó por alto la existencia de comunidades (10), portadoras de valores culturales, desconociendo las capacidades de sus miembros para comunicarse y construir acuerdos institucionales al interior de los grupos. Desde esta perspectiva los usuarios de los recursos parecieran estar siempre sujetos a condiciones estáticas e inamovibles, que escapan absolutamente a su control. Es decir, para esta óptica los miembros de las comunidades que usan los recursos naturales resultan incapaces por definición, de comunicarse entre sí, de lograr acuerdos y de cambiar las reglas que los afectan.

Una propuesta similar a la de Hardin es la que se refiere a la Teoría de la Acción Colectiva expuesta por Mancur Olson, autor que considera que los individuos acceden a un bien colectivo disponible motivados fundamentalmente en buscar su propio interés, pero en general no contribuyen a su mantenimiento, o sea al interés colectivo, a menos que los grupos de usuarios sean pequeños y exista una coerción exterior que los obligue a hacerlo.(11) En este esquema las variables determinantes para producir o evitar la tragedia de los bienes colectivos son: el tamaño del grupo y la injerencia de una autoridad externa, que en las sociedades modernas se refiere al estado.

De la aplicación de estas tesis a la formulación de políticas - haciendo de lado las condiciones históricas y los contextos de las experiencias concretas - se desprende que solo la propiedad privada y/o el control estatal pueden sentar las bases para estilos de manejo de los recursos, racionales desde los puntos de vista ecológico y económico. En palabras del propio Hardin "si la ruina ha de detenerse en un mundo densamente poblado, la gente debe responder a una fuerza coercitiva, mas allá de sus propias psiques, un "Leviathan" para utilizar los términos de Hobbes"(Hardin 1978, p.314). Al tratar de diseñar políticas que promuevan un uso racional de los recursos, los mercados y el estado han sido vistos como requisitos indispensables del manejo sustentable de los recursos, esto es como "panaceas institucionales universales" (Ostrom, E. 1991, p.21).

Las recomendaciones de centralización del control de los recursos en los estados han sido ampliamente asumidas en los antiguos países coloniales de las distintas regiones del mundo (12), donde se han nacionalizado bosques, pastos, pesquerías, amén de otros ecosistemas y recursos. Estas políticas han apostado al control estatal, basadas en los supuestos de que los estados cuentan siempre con la capacidad de conocer lo que es el manejo sustentable de los recursos aún en circunstancias particulares, que los gobiernos tienen capacidad suficiente de monitorear que este manejo se cumpla, y que los costos de mantener las agencias gubernamentales que se encargan de estas funciones son nulos o mínimos. Al recomendar la propiedad estatal y/o la imposición de controles estatales, tampoco se ha tomado en cuenta el hecho de que para las comunidades usuarias los incentivos para cumplir con regulaciones burocráticas que dan pocas respuestas a los problemas y situaciones específicas, son realmente escasos; además de que a menudo estas regulaciones son vistas como ineficientes e injustas. La propuesta de Hardin cierra los ojos a los costos sociales de la destrucción de las instituciones comunitarias y las repercusiones ambientales que ella llega a adquirir. Al desconocer los sistemas comunitarios se imponen medidas que a menudo resultan inviables(ya sea ecológica, social y/o económicamente) y que suelen ser pobremente monitoreados. De este modo no resulta extraño que al establecer controles burocráticos sobre recursos antes manejados por comunidades locales, se hayan creado situaciones de acceso abierto a los recursos, incluso allí donde existían regulaciones locales para su acceso (13).

Desde hace algunos años se han reconocido las "fallas sistemáticas en las tierras nacionalizadas y el control estatal centralizado" y se ha sugerido que el reconocimiento de estas falla es "una de las lecciones del desarrollo mas importantes de la última mitad del siglo (además de que) frecuentemente ha sido difícil sustituir efectivamente las instituciones locales tradicionales que han sido desplazadas con sistemas eficientes de manejo de los recursos naturales". (Bromley & Cernea, 1989, p.25).

Inspirados en modelos similares otros autores apuestan a la capacidad regulatoria de los mercados y contemplan la privatización de los bienes comunes como la única alternativa de acceso a los recursos naturales, viable en términos ambientales. Bajo este esquema se percibe a la propiedad comunal como ausencia de propiedad, de allí que sus partidarios aboguen por la creación de "derechos plenos de propiedad". (Demezets, 1967; Smith, 1971; Welch, 1983; Panayoutou, 1989) sin explicar como se definen estos derechos, mas allá de contemplar a la propiedad como sinónimo de control exclusivo de los bienes por un solo individuo. La privatización implica la división de los bienes colectivos en unidades mas pequeñas, suponiendo que a la par de esta división se genera racionalidad ecológica de las acciones de los usuarios, y se conjuran futuros desastres ambientales. Al formular este tipo de propuestas y políticas se desconoce el hecho de que "los incentivos de uso racional de la propiedad privada no son necesariamente compatibles con el uso sustentable de los recursos, particularmente en los casos de especies de lento crecimiento o de lenta maduración, cuando en términos económicos resulta más racional agotar los recursos que utilizarlos en una perspectiva de largo plazo, puesto que los derechos de propiedad privada permiten al propietario maximizar el valor presente del recurso, aún cuando el recurso no esté protegido de la extinción" (Feeny, et.al; 1990, p.22). Por otra parte no siempre es posible de implementar la división que exige la privatización de los bienes colectivos, como sucede con los recursos móviles como son el agua, las pesquerías o la fauna silvestre.

Tanto quienes abogan por la estatización, como los que promueven la centralización del acceso a los recursos, consideran que los colectivos –y los individuos que los integran- son incapaces de resolver los dilemas que plantea el uso de los recursos comunes, y asumen en cambio que la intervención de autoridades ajenas y su imposición de soluciones externas a los grupos, es siempre necesaria y resultará funcional en todos los casos. Las críticas que desde los años 1970 y 1980 se han planteado a los detractores de la propiedad comunitaria (Ciricy-Wantrup & Bishop, 1975 y Bromley, 1989) 14, señalan que dichos argumentos se basan en el supuesto generalizante, de que en todos los casos la propiedad colectiva crea condiciones de acceso abierto. Estas críticas reconocen también que el deterioro de los recursos naturales no es exclusivo de los bienes que se gestionan colectivamente, sino que se presentan experiencias de deterioro ambiental, tanto bajo sistemas de tenencia privada, como de tenencia pública en la que por otra parte se presentan a menudo condiciones de acceso abierto (Stanley, Denise. 1991).

Elinor Ostrom, politóloga y economista ha abierto nuevos campos en esta discusión. Su contribución se orienta fundamentalmente en dos direcciones: primero en el sentido de los trabajos que acabamos de mencionar, como crítica a las propuestas de las opciones externas a las comunidades vistas como las únicas viables para enfrentar el deterioro de los recursos comunes. Al respecto esta autora argumenta que mucho de lo que se ha producido en el campo de las escuela económica de los derechos de propiedad, no se deriva tanto de experiencias empíricas, como del "uso de modelos 15 como metáforas" (Ostrom E., 1991, p.22). Esta autora hace notar que esas tesis no se han interesado por encontrar variables comunes a los casos concretos y a los modelos, sino que han buscado incidir directamente en la formulación de políticas públicas. De este modo han bloqueado la investigación sobre las variables (internas y/o externas a los colectivos) que fortalecen, o bien obstaculizan "los esfuerzos de las comunidades por enfrentar creativa y constructivamente problemas perversos como el de la tragedia de los comunes" (Ostrom; 1990, p.21). Sintetizando estas críticas Elinor Ostrom comenta: "los modelos que los cientistas sociales tienden a utilizar para analizar los problemas de la propiedad comunal tienen el efecto perverso de apoyar una centralización creciente de la autoridad política. En primer término los individuos que participan en la propiedad colectiva son vistos como capaces de maximizar en el corto plazo, pero no de realizar una reflexión de largo plazo sobre las estrategias conjuntas para mejorar los resultados conjuntos. En segundo lugar estos individuos son vistos como si estuvieran en una trampa, de la que no pueden salir si una autoridad externa no impone una solución. En tercer lugar las instituciones que los individuos pudieron haber establecido son ignoradas o desechadas, sin considerar como esas instituciones pudieran resultar útiles para adquirir información, reducir los costos del monitoreo y distribuir de manera adecuada los derechos de apropiación y las responsabilidades de cuidado. Por último, las soluciones de estatización o privatización, como soluciones a todo tipo de casos, se basan en modelos de mercados ideales o de estados ideales" (Ostrom,E. 1991:216) inexistentes.

Elinor Ostrom propone en cambio que, en vez de existir una "única solución" al problema de la propiedad común, hay una variedad de opciones a una gran diversidad de problemas. Entre estas opciones establece la posibilidad de una alternativa negada tanto por las tesis estatistas, como por las privatizadoras: la viabilidad de las estrategias de cooperación establecidas por los propios usuarios de los recursos comunes, en función de la información que les da la experiencia de uso de los mismos. Esta autora no sostiene que las instituciones de autorregulación del acceso a los recursos constituyan soluciones ideales, considera mas bien que se trata de medidas costosas, cuyo establecimiento es resultado de un trabajo laborioso y difícil. En base al análisis de una basta información empírica, Ostrom reconoce que las instituciones colectivas (autorganisadas) enfrentan múltiples retos y problemas -como también ocurre con las instituciones privadas o estatales- y asume que, si bien algunos grupos llegan a resolver esos problemas, estableciendo reglas eficientes para el uso sostenido de los bienes comunes, en muchos otros casos las comunidades no logran evitar que la "tragedia de los comunes" se repita. La investigación sobre el conjunto de las condiciones y factores que explican las diferencias entre los desarrollos y desenlaces, representa desde la óptica de este trabajo la aportación mas valiosa de esta obra.

La gestión de los recursos naturales: los tipos de acceso a los recursos. Los recursos de acceso común y las condiciones de su gestión sustentable.

Distintos autores dentro del tema del análisis de la instituciones (Oakerson, Ostrom, Feeny, Walker,) establecen la distinción entre los recursos de "acceso común" (common pool resources) 16  y los sistemas de propiedad comunitaria o colectiva de los recursos. El carácter de acceso común de los recursos se deriva muchas veces de sus atributos físicos. Los recursos de acceso común, o recursos comunes se definen como los "sistemas de recursos naturales, o construidos por el hombre, lo suficientemente grandes para hacer costosa (aunque no imposible) la exclusión de beneficiarios potenciales, de obtener los beneficios de su uso" (Ostrom, E. 1991. p.30.) Las comunidades, y en un nivel mas amplio las sociedad requieren diseñar e implementar instituciones que permitan el uso eficiente de los distintos tipos de recursos. Los sistemas de propiedad (y las reglas que de ellos se derivan) son parte central de estas instituciones. Ni la tenencia, ni la propiedad se refieren a un mero acto de apropiación, no son tampoco "cosas", como la tierra, los árboles, o los bosques, la propiedad y la tenencia pertenecen al campo de los derechos, las relaciones, las capacidades, las instituciones.17

Si el problema del manejo de los recursos comunes se limitara al de algunos bosques en el mundo, en manos de algunas comunidades aisladas, no tendría, la importancia política y teórica que presenta, ni las implicaciones sociales, y ambientales que posee. "La lista de los recursos y servicios compartidos es larga y diversa. Los recursos comunes pueden tener una ubicación fija (un bosque) o pueden presentarse como recursos "fugitivos" (los recursos pesqueros y la vida silvestre). Los bienes comunes pueden ser renovables (los pastos), o no serlo (los pozos petroleros). En algunos casos (los océanos y la atmósfera) son indivisibles en escalas tan grandes, que su división para convertirlos en propiedad privada no resulta viable, en otros casos (como en el de pequeños pastos) están organizados comunalmente por elección de los grupos" (Oakerson, R. 1989, p.1). Los ejemplos de sistemas bienes de acceso común abarcan entonces una gama muy amplia de recursos que incluye tanto los bancos de pesca, las cuencas hidrológicas, las áreas de pastoreo, los arroyos, los océanos, los bosques, los lagos, como los canales de irrigación, los puentes (públicos), los servidores de computación, entre otros. En conclusión la importancia del tema de los recursos comunes se deriva de que la viabilidad de las sociedades humanas –al menos en las formas que hoy existen, con el grado de sofisticación e interrelación que presentan en la actualidad- depende cada vez mas, de sus capacidades para manejar y mantener conjuntamente recursos comunes.

El tema de los recursos comunes incluye la discusión sobre la propiedad colectiva, pero la rebasa. El reconocimiento de la propiedad colectiva, o el establecimiento de propiedad privada o pública sobre estos recursos pueden ser parte del conjunto de opciones que se asumen como necesarias para su gestión, pero "mientras los patrones de organización varían a través de los continentes y las culturas, el problema clave sigue siendo el mismo: como coordinar el uso (de un recurso) que realizan numerosos individuos para mantener una tasa óptima de producción o consumo en conjunto" (Oakerson, R., 1989, p.1).

En la investigación sobre los recursos de acceso común la distinción entre el sistema de recursos y las unidades de los recursos es conceptual y metodológicamente importante. Las unidades de estos recursos, son susceptibles de ser apropiadas en un determinado periodo por distintos usuarios, pero son finitas, es decir cuando un usuarios de apropia de un determinado número de unidades, estas dejan de estar disponibles para otros usuaarios potenciales. Esta condición se conoce como sustractabilidad. En términos metodológicos resulta útil distinguir el carácter conjunto del sistema de recursos de la sustractabilidad de sus unidades, de la conjunción, o posibilidad de uso conjunto del sistema. La mayoría de los análisis orientados por perspectivas similares a la de la Tragedia de los Comunes, no distinguen entre ambos atributos y contemplan el alto grado de sustractabilidad de las unidades de los recursos comunes, como propias de estos sistema de recursos.

Como se mencionó con anterioridad la dificultad de exclusión es otra de las características de los bienes comunes. El nivel de exclusión es resultado tanto de las características físicas del recurso, como de la tecnología disponible y de las condiciones sociales presentes en un contexto determinado, ya que aún cuando sea posible restringir físicamente el acceso a un bien determinado, es necesario contar con las condiciones sociales y legales que permitan hacerlo.

De acuerdo a las características de sustractabilidad y exclusión, esto es según las condiciones de acceso, es posible distinguir cuatro categorías generales de bienes o recursos: Bienes públicos (de difícil exclusión y baja sustractabilidad) como pueden ser la calidad del aire, la protección que los árboles generan contra el viento o contra la erosión del agua, la seguridad y el alumbrado públicos. Bienes comunes (de alta sustractabilidad y difícil exclusión). Bienes de "tarifa" 18 (de baja sustractabilidad y fácil exclusión) como son los parques naturales cuya entrada debe pagarse, la membresía a sociedades profesionales, etc. Bienes privados (de alta sustractabilidad y fácil exclusión) ejemplos de los cuales son la leña o madera cortada y almacenada, las parcelas agrícolas, las viviendas, los productos forestales medicinales, los árboles en huertos, etc. Estas categorías deben entenderse como tipos ideales, relacionados a manera de un continuo, ya que la mayoría de los bienes no caen por completo en uno u otro tipo.19 Pero además como se ha mencionado, estas condiciones dependen en gran medida de las condiciones físicas de los recursos aunque también se definen social y culturalmente.

Junto con las cualidades mencionadas, son también características de los recursos comunes su nivel de "conjunción" 20, o la capacidad del sistema del recurso para soportar múltiples usuarios sin que disminuya el nível agregado de beneficio del uso del recurso. Otra cualidad de este tipo de bienes es su grado de indivisibilidad, que se refiere a las fronteras del recurso, los límites dentro de los cuáles los recursos comunes no pueden ser divididos sin que se afecte significativamente su manejo potencial o el valor (económico, social ecológico, cultural etc.) de su producción. Estas delimitaciones no deben confundirse con las fronteras legalmente establecidas. El análisis de las condiciones de indivisibilidad de los sistemas de recursos tiene implicaciones particularmente importantes frente a las propuestas de privatización de los recursos.

Los bienes de acceso común comparten características con los bienes privados y los bienes públicos. Al igual que los recursos privados que son utilizados individualmente, los bienes comunes presentan problemas de sustractabilidad 21. Se asemejan a los bienes a los bienes públicos en tanto son utilizados colectivamente y en la medida en que la exclusión de los usuarios potenciales es difícil en ambos casos. Si bien la dificultad de exclusión no implica riesgos para el uso de los bienes públicos, resulta crítica para los bienes comunes, ya que debido a su (alto) nivel de sustractabilidad la falta de solución de la exclusión suele derivar en el deterioro y agotamiento de los sistemas de recursos.

Las condiciones anteriores determinan el hecho de que problemas que los usuarios de los recursos comunes deben resolver se relacionan con: la apropiación (de las unidades del recurso) y la provisión de las condiciones para su mantenimiento. Para lograr esquemas de uso sustentable de los recursos comunes, las instituciones sociales (entre ellas la propiedad) deben establecer claramente quienes pueden participar en la apropiación de las unidades de recursos y cuáles son sus responsabilidades de provisión. Ambos tipos de problemas están estrechamente relacionados. De manera mas particular deben definirse también las unidades de apropiación, la frecuencia de la apropiación y las condiciones técnicas en que esta se lleva a cabo. Esto con el fin de hacer posible la sustentabilidad de la cosecha de las unidades del recurso bajo aprovechamiento. La solución de estos problemas se torna mas compleja cuando se presentan "externalidades" 22 de apropiación relacionadas fundamentalmente con dos variables generales: la heterogeneidad en la distribución de algunos recursos y la heterogeneidad en la tecnología que se utiliza en la apropiación.

Frente a los dilemas que plantea el uso de los recursos comunes existen diversos patrones de interacción posibles: uno es el uso "oportunista"de los recursos 23, otro es el de la acción coordinada (la elección mutua de estrategias de cooperación) que conduce a relaciones de reciprocidad. La acción colectiva puede entenderse como "la interacción recíproca de los individuos que contribuyen conjuntamente a un esfuerzo común" (Oakerson. R. 1989, p.16). Las estrategias coordinadas pueden ser de dos tipos: las que resultan del aprendizaje que acompaña la evolución de los procesos de aprovechamiento de los recursos y las que implican el cambio de las reglas que afectan las condiciones de apropiación. En este último tipo de estrategias los usuarios no solo formulan y aceptan nuevas reglas de uso, sino también adoptan sistemas de monitoreo y sanciones.

La mayoría de las políticas públicas actúan basadas en el supuesto de que las estrategias del primer tipo resultan obsoletas y que las comunidades de usuarios son incapaces de desarrollar instituciones del segundo tipo. En consecuencia desde su óptica la intervención de autoridades gubernamentales resulta no solo viable, sino indispensable, tanto para modificar las reglas, como para vigilar y sancionar su cumplimiento. De este modo muchas políticas públicas imponen a los dilemas de gestión de los bienes comunes (y a quienes participan en ellos), fórmulas basadas en enfoques adecuados a los bienes privados, o a los bienes públicos, con consecuencias que a menudo resultan inesperadas y/o perversas al aplicarse a los recursos comunes.

Las condiciones de acceso abierto y la tragedia de los comunes consecuente, ocurren cuando las comunidades de usuarios no son capaces de operar bajo los acuerdos existentes, ni de responder adecuadamente a los cambios de situaciones. Esto es cuando los usuarios, o las autoridades externas fallan en establecer régimenes de gestión que regulen funcionalmente aspectos clave como son : quienes pueden apropiarse de las unidades de recursos, el tiempo, la cantidad, la ubicación y la tecnología de apropiación de las unidades de los recursos, quienes están obligados a aportar para mantener el sistema de recursos, cuales son las formas y mecanismos de monitoreo de las actividades de apropiación y las obligaciones de provisión de los usuarios, las instancias de resolución de los conflictos que pueden surgir sobre estos aspectos, y por último los mecanismos para modificar las reglas, cuando ello resulte necesario.

En base a estas propuestas y buscando dar cuenta de las causas de los distintos comportamientos de los sistemas de gestión comunitaria de los recursos comunes, Elinor Ostrom plantea una serie de principios o condiciones que hacen viable la gestión colectiva de los recursos comunes. En gran parte de su obra, y en su propuesta metodológica 24 estos principios sirven también como ejes articuladores del análisis de las experiencias empíricas:

    Principio.1 Delimitación clara sobre quienes son los usuarios y cuáles son las fronteras de un recurso.

    P.2 Las reglas de uso son consideradas justas (en términos de costos y beneficios) y legítimas por ellos mismos. Son además congruentes con las condiciones locales (ecológicas y socio-económicas).

    P.3 Existe una participación amplia en la definición de las reglas operacionales, que permite tener en cuenta la percepción de los distintos usuarios y mantener así los incentivos para cumplir con las reglas.

    P.4 Aplicación sistemática de monitoreo del cumplimiento de las reglas.

    P.5 Manejo de sanciones graduadas para los infractores.

    P.6 Existencia de espacios para arreglar controversias sobre las diferentes interpretaciones de las reglas.

    P.7 Autonomía y articulación entre las instancias de toma de decisión de distintos niveles.

    P.8 Reconocimiento del derecho de los grupos a diseñar sus propias instituciones, por parte de las instancias de gobierno nacionales, regionales y locales. (Ostrom, 1991 & 1997)
     

El cumplimiento de estos principios depende a su vez de las distintas condiciones de los grupos de usuarios y de su relación con el sistema de recursos, estas consisten en :
    u.1 El nivel de dependencia del recurso por parte de los usuarios, para lograr subsistir.

    u.2 Existencia entre el grupo de usuarios de un entendimiento común sobre el funcionamiento del sistema de recursos, y las formas en que se ve afectado por las acciones de los usuarios.

    u.3 La tasa de descuento es menor para los usuarios que los beneficios potenciales de la preservación del sistema de recursos.

    u.4 Existen normas de confianza y reciprocidad entre el grupo que utiliza un determinado recurso.

    u.5. Los usuarios tienen experiencia organizativa previa.

    u.6. Los usuarios con mayor poder económico y político son igualmente afectados por la falta de coordinación en el aprovechamiento del recurso.

    u.7. Los usuarios tienen autonomía para definir reglas de acceso al recurso.
     

Por otra parte la gestión colectiva de los recursos resulta viable en tanto el recurso y el sistema de manejo en que se basa su aprovechamiento, presentan un nuevo conjunto de condiciones:
     
    r.1 Es posible mejorar del sistema de recursos mediante el manejo colectivo,

    r.2. Se dispone de indicadores confiables y válidos sobre el sistema de recursos (su extensión, sus límites y su dinámica ecológica),

    r.3 Es posible predecir el flujo de recursos (la productividad del sistema),

    r.4 Los usuarios conocen las fronteras del sistema de recursos y los microambientes que se presentan en él.

La gestión colectiva de los bienes comunes por parte de comunidades locales, particularmente las comunidades que cuentan con una historia de manejo conjunto de un territorio determinado, presenta ventajas respecto a otro tipo de arreglos institucionales (p.e centralizadores o privatizantes). Entre estas posibles ventajas se encuentran situaciones tales como: estos recursos representan para muchas comunidades un capital productivo fundamental, además de que en ocasiones son también elementos de la identidad de los grupos, en base a ello ni es extraño que las comunidades locales tiendan a considerar los recursos comunes a partir de horizontes temporales de largo plazo. Por las razones anteriores y teniendo en cuenta que las familias y las comunidades campesinas no subordinan el manejo o la conservación de los recursos a la obtención de altas tasas de ganancia, sino al logro de su reproducción 25, las tasas de descuento del uso de los recursos tienden a ser menores que las que se manejan en el caso de usuarios privados, particularmente si se trata de empresas o inversionistas. Por otra parte en muchas comunidades campesinas existe un capital social (normas compartidas, relaciones de confianza y reciprocidad, conocimiento de los recursos) que tiende a mantener un potencial bajo de conductas oportunistas y permitiendo reducir de este modo los costos del monitoreo.

La existencia de la mayoría de las condiciones de viabilidad de la gestión colectiva relacionadas con los grupos de usuarios (u.1, u.2, u.4, u.5) y algunas otras relacionadas con los recursos (r.2, r.3. y r.4) son elementos de un capital social que las comunidades han construido a lo largo de largos periodos de convivencia e interacción con los sistemas de recursos naturales. Otros de los principios propuestos por Ostrom (p & u) son resultado de otro tipo de factores internos a las comunidades o externos a ellas. Este es el caso de la inequidad, relacionada estrechamente con la ineficiencia en el uso de los bienes comunes y que se agrava cuando la existencia de asimetrías entre los usuarios crean para algunos oportunidades de beneficiarse a expensas de otros. En todo caso el que las comunidades no presenten algunas de estas condiciones en un momento dado, no implica que no puedan desarrollarlas, o que la gestión colectiva sea imposible, ya el aprendizaje de la organización colectiva es una experiencia de auto-transformación para los grupos. Sin embargo ni el reconocimiento de estas posibilidades, ni el creciente consenso teórico sobre la importancia de estos atributos conduce a la conclusión de que la mayoría de los usuarios que utilizan bienes comunes adoptarán regulaciones efectivas de autogobierno.

Adicionalmente la actuación de las autoridades externas puede afectar significativamente (de forma positiva o negativa) las posibilidades de éxito de la gestión comunitaria de los recursos naturales. Como se ha mencionado repetidamente, imponer a los grupos de usuarios soluciones basadas en los supuestos de que sus miembros son incapaces de comunicarse y de modificar las reglas que los afectan, tiende a destruir el capital social del que ellos disponen. En sentido opuesto los gobiernos pueden fortalecer las instituciones de gestión colectiva, al reconocer el derecho de las comunidades a autorganizarse para acceder a sus recursos, y proporcionarles información compleja sobre los mismos de la que ellos carezcan. Este último tipo de intervención e insumos son cada vez mas necesarios para la sustentabilidad de los aprovechamientos, en los contextos de las presiones que representan el crecimiento poblacional y en algunos casos la articulación a diversos tipos de mercados.

Las relaciones entre elementos y escalas que intervienen en los procesos de deterioro de los recursos comunes. Ejemplos de articulación de variables en el caso de los bosques mexicanos.

4.1 Las relaciones y escalas del análisis.

Una tarea pendiente de construcción teórica a integrar en el futuro es la comprensión de como los atributos mencionados en la sección anterior (p, u & r) interactúan entre si en formas complejas, afectando las evaluaciones costo-beneficio básicas de los grupos de usuarios y su comportamiento hacia los bienes colectivos. Este esfuerzo implica estudiar diversos tipos y escalas de relaciones, en términos esquemáticos consideramos que deben incluirse en el:

En los procesos de manejo de recursos comunes (exitosos o no) ninguna variable, relación o escala resulta suficiente para dar cuenta de las dinámicas de los sistemas de gestión, ninguna opera tampoco de manera independiente. La comprensión de las dinámicas de aprovechamiento, deterioro y conservación de los recursos naturales (y de los recursos comunes en general) son procesos muy complejos, en los que se requiere atender una diversidad de variables y un conjunto amplio de relaciones que actúan en distintos niveles. No consideramos que resulte viable -ni metodológica, ni teóricamente- manejar como puntos de partida en los análisis, supuestos que conceden apriori un peso mayor a algunas variables (o relaciones), como se hace a menudo al manejar variables como la presión demográfica, la acción de los mercados o la pobreza de las comunidades. Consideramos que en tanto estas variables son mediadas por las instituciones y los contextos locales (y regionales), tienen un peso particular en los casos específicos.

Otro aspecto de la articulación de variables y relaciones es el de las escalas del análisis. Desde la propuesta del análisis institucional se distinguen fundamentalmente tres niveles: el "nivel operacional", sobre el que se realizan la mayor parte de los análisis, y que se refiere al plano de las acciones y las decisiones cotidianas. En este plano ocurren los problemas de apropiación y aprovisionamiento de los sistemas de recursos. Mediante las reglas operacionales se establecen límites directos al uso de los recursos, en la medida en que se definen aspectos como: cuando, quienes y como realizar la apropiación, quienes son responsables de las actividades de monitoreo, como circular la información, quienes deben invertir y que debe invertirse para sostener un sistema de recursos, como sancionar faltas, etc. En este nivel de reflexión las reglas y la tecnología se asumen como dadas.

Un segundo plano es el de las reglas de "elección colectiva", que se utilizan para definir como se establecen las regulaciones de uso de los recursos comunes (o reglas operacionales). Entre otros aspectos este tipo de regulaciones marcan quienes, como y cuando pueden participar en los procesos de formulación y/o modificación de las reglas operacionales. Este nivel se refiere a la formulación de las políticas y los sistemas de manejo. En ocasiones las reglas operacionales y de elección colectiva (reglas de facto) pueden resultar contrarias al sistema legal formal (reglas de jure). Por último las reglas de constitución (o arreglos externos) son también relevantes, ya que establecen cuestiones tales como la capacidad (o incapacidad) legal de las comunidades de usuarios de participar en la definición de las opciones locales de manejo de los recursos. Este nivel de reglas definen las formas y los actores que establecen las reglas de elección colectiva, determinan además las cuotas de poder con que ellos y las reglas que formulan cuentan para actuar. Dentro de las reglas de constitución se encuentran también los arreglos de mercado que establecen los parámetros económicos en los que puede desarrollarse el manejo de los recursos comunes. Los distintos niveles de este esquema constituyen campos articulados, "instituciones anidadas en otras instituciones" (Ostrom,E. 1997) que interactúan y ejercen influencias mutuas. Entre mas amplio sea el nivel de las reglas mas difícil se torna su modificación, considerando que en los distintos niveles los cambios frecuentes de las reglas afectan la incertidumbre que enfrentan los individuos y las comunidades, tornando azaroso su cumplimiento.

Desde esta perspectiva no es posible proponer relaciones sustantivas entre las diversas variables sin relacionarlas a experiencias empíricas, planteamos aquí algunas relaciones generales en referencia a la situación de los bosques mexicanos. En este documento la mención a la problemática forestal del país tiene únicamente el propósito de ilustrar el tipo de relaciones y articulaciones del marco analítico que se propone. El uso de este marco conceptual en el análisis de la gestión comunitaria de los bosques de México y de las causas del deterioro presentes en la gran mayoría de ellos, requiere realizar un trabajo amplio de investigación empírica, que rebasa con mucho la intención y límites de este ensayo. Por otra parte para el desarrollo de la propuesta teórico-metodológica que nos ocupa, el caso de México es interesante particularmente, teniendo en cuenta que alrededor el 80% de las superficies boscosas del país están formalmente en manos de ejidos y comunidades indígenas. Una investigación de este tipo permitiría desarrollar el análisis de los procesos de deterioro ambiental, desde una perspectiva que hasta hoy no ha sido considerada sistemáticamente, la de la relación de dichos procesos con la actuación de las instituciones colectivas encargadas de su manejo; sin olvidar su articulación con otro tipo de factores y escalas. Incluimos una exposición sintética sobre las condiciones de los bosques del país como anexo al final de este trabajo, presentamos esa información, a pesar de que no forma parte del tema central de este texto, pensado que puede contribuir a hacer inteligible las relaciones que proponemos a continuación para quienes no estén familiarizados con la información sobre la problemática del país.

b. Las relaciones entre factores y escalas.

A continuación esbozamos en términos muy generales algunas de las relaciones posibles entre los distintos factores que intervienen en la actuación de las instituciones locales y sus estilos de manejo de los recursos naturales. Estas relaciones no son ni lineales, ni exclusivas, el desarrollo de sus expresiones particulares solo puede ser producto de la investigación empírica. Inicialmente buscamos resaltar algunas de las relaciones que se plantean mas frecuentemente, entre los principios o condiciones de diseño de las instituciones de manejo de los recursos comunes (p, u & r) y las causas mas relevantes de los procesos de deforestación27. Esta reflexión desarrolla algunas relaciones entre los factores (de acción indirecta) que intervienen en la deforestación y los principios (o condiciones) de diseño institucional.

Como se ha mencionado el comportamiento de la población es un factor frecuentemente socorrido para dar cuenta del deterioro ambiental. Mas allá del reduccionismo con que suele manejarse este argumento, encontramos que dentro de las variables demográficas, crecimiento de la población (tanto natural, como por migración) a menudo impacta el primer atributo de diseño institucional, la delimitación del grupo de usuarios, sin embargo esta influencia no es nunca directa, sino que se ve mediada por otro tipo de factores (opciones laborales distintas al aprovechamiento de los recursos, estructura de la tenencia, tradiciones culturales, etc.). El crecimiento de la población en muchas regiones 28 ha conducido a incrementar el tamaño de los grupos de usuarios, tanto de aquellos que formalmente cuentan con derechos de acceso, como los usuarios no reconocidos, que muchas veces acuden a prácticas de aprovechamientos clandestinos. En la mayoría de las comunidades forestales del centro y sur del país los grupos formales han mantenido su tamaño, aunque generalmente no se han reconocido, ni delimitado los grupos de usuarios informales. De ahí que el aprovechamiento no regulado, ya sea este clandestino o tolerado, cree en muchos casos, presiones sobre los recursos de los bosques, incluyendo la propia tierra.

Otro factor utilizado común a muchas de las explicaciones de los procesos de deforestación es la condición compleja que se designa con la categoría de pobreza 29, cuya relación con los principios de operación de las instituciones colectivas es múltiple. Por ejemplo, la precariedad de la producción agropecuaria de la mayoría de las regiones forestales del país, influye en los bajos costos de oportunidad para la actividad forestal y de este modo actúa en favor de la permanencia de los bosques 30. Sin embargo de otro modo, en la mayoría de las regiones forestales, los bajos ingresos de sus pobladores determinan fuertes niveles de dependencia hacia el bosque  31; esta dependencia bien puede favorecer el interés por manejar y mantener los recursos en el largo plazo, o crear presiones de uso incompatibles con la permanencia de los recursos.

Los patrones culturales de los grupos constituyen expresiones de su identidad, su historia y su experiencia de vida en un territorio determinado. Representan elementos presentes de manera activa y diversa en este tipo de relaciones, mencionamos a continuación algunas de ellas: Los patrones culturales tienen fuerte influencia en los criterios de inclusión/exclusión de los grupos de usuarios reconocidos por las comunidades. Es así que el sistema de tenencia ejidal (y en muchos casos también el de las comunidades indígenas) margina a la gran mayoría de las mujeres de las comunidades, de los grupos de usuarios de la tierra formalmente reconocidos y de las instancias de toma de decisión sobre las reglas de uso (espacios de elección colectiva). Por otra parte la costumbre de muchos pueblos indios reconoce los derechos de acceso a los recursos de las comunidades a de todos los hombres nacidos en ellas. De este modo en muchos ejidos indígenas, el número de usuarios reconocidos, crece constantemente, a pesar de que la legislación agraria no lo legitime (p.1). La pertenencia étnica es una condición que a menudo se traduce en una visión compartida sobre el sistema de recursos naturales y muchas de las formas de su manejo (u.2). En muchos casos el uso tradicional de un territorio es la base para el conocimiento de los sistemas de recursos y los microambientes que existen en su interior (r.4). Muchas comunidades indígenas y campesinas han desarrollado también a través del tiempo, experiencias de organización conjunta, tanto en la esfera productiva, como en torno a las funciones civiles y –en ocasiones- religiosas (u.4). En algunos casos esta experiencia se ha retomado eficientemente en el desarrollo de organización para la gestión de los recursos, e incluso en el desarrollo de nuevos patrones de manejo de los mismos32. Del mismo modo muchas veces como parte de la tradición de algunos grupos, existen instancias de discusión y resolución de los conflictos de la gestión colectiva (u.5). Las relaciones de confianza y reciprocidad entre los usuarios de los recursos comunes se vinculan también estrechamente con la experiencia organizativa y la pertenencia comunitaria (u.6). De otro modo la ausencia de condiciones de afinidad e identidad cultural entre los grupos de usuarios han sido un factor importante en el fracaso de iniciativas de gestión forestal conjunta. En este sentido las experiencias de algunos ejidos de sur de Quintana Roo integrados por migrantes recientes de distintos orígenes, resulta ilustrativa, esas comunidades fueron incapaces de establecer y/o sostener acuerdos básicos sobre el uso del bosque que condujeron a la quiebra de iniciativas de aprovechamiento forestal y de fragmentación de las áreas forestales, incluso en casos en que las empresas ejidales habían logrado cierta capitalización y se contaba con recursos forestales de valor comercial33

Las políticas agrarias han tenido una influencia fundamental en la gestión y manejo de los bosques del país. Dentro de ellas cabe distinguir: las políticas de tenencia de la tierra, la intervención del estado en la gestión de las comunidades agrarias y las políticas de colonización de los bosques tropicales. El gobierno mexicano ha reconocido desde hace décadas el derecho de muchas comunidades rurales sobre las tierras que habitan y sobre los recursos que en ellas existen, concediéndoles cierto margen de autonomía en su aprovechamiento (p.7 & 8). Sin embargo esta autonomía ha sido limitada y las comunidades han debido adoptar las figuras y estilos organizativos establecidos por la legislación agraria, que además durante un largo periodo estuvieron sujetas a un fuerte control estatal34. Pero además el reconocimiento oficial de los derechos de las comunidades agrarias se vio enfrentado con las concesiones sobre el uso de los recursos maderables de numerosas comunidades forestales del país, que durante décadas (de los años 1940 a los 1980) el mismo gobierno concedió a empresas privadas y paraestatales. Por último tenemos que las políticas de tenencia de la tierra han determinado en buena medida la delimitación de los grupos de usuarios y las fronteras de los recursos (principio 1).

Además de las políticas agrarias, las políticas de desarrollo socio-económico han influido negativamente en la conservación de los bosques ya que en muchos casos han contribuido a elevar artificialmente los costos de oportunidad de la actividad forestal (u.3) al promover con subsidios programas agropecuarios que competían con el uso forestal del suelo. Seguramente el ejemplo mas extremos de esta actuación e influencia se dió con las políticas de colonización de los bosques tropicales del país (Szekely y Restrepo, 1986, Paz F.1996 y Merino L.1996) cuando miles de hectáreas de selvas fueron desmontadas pretendiendo implementar proyectos de agricultura y ganadería intensiva que al poco tiempo fracasaron, que finalmente fueron sustituidos por actividades agrícolas o ganaderas de baja productividad. Este tipo de políticas ha influido sesgando significativamente las evaluaciones costo-beneficio de los usuarios en prejuicio de la permanencia de los bosques.

Un tercer tipo de políticas con influencia en el campo que nos ocupa son las políticas forestales y ambientales en general.Hemos mencionado ya la acción de la política de concesiones sobre las instituciones comunitarias. En segundo término cabe señalar que a pesar del reconocimiento del estado a los derechos de las comunidades sobre sus recursos, en el caso de los bosques este reconocimiento se torna ambiguo. Puesto que los bosques son definidos como "recursos de interés patrimonial" y parte de la herencia de la nación (LGEEPA, art.15 y Ley Forestal, art. 11) se ha justificado y desarrollado una fuerte intervención estatal en su gestión. Históricamente las funciones de regulación y de vigilancia han sido fuertemente centralizados por las autoridades federales (actualmente Semarnap), cuyas facultades sobre los bosques incluyen "el establecimiento de la política ambiental nacional; de las normas oficiales mexicanas para la administración de recursos; ... encargarse de las actividades de alto riesgo (como el control de incendios) y administrar las áreas naturales protegidas de competencia federal; proteger la flora y fauna silvestres; y regular el uso sustentable de los recursos forestales" (CEMDA, 1998, p.55), además de autorizar los aprovechamientos maderables y ejercer la vigilancia forestal. Consideramos así que estas políticas están relacionadas negativamente con el principio 2, puesto que en las condiciones de deterioro de los bosques, de extenso clandestinaje forestal y de pobreza de las comunidades forestales muchas de las disposiciones de la legislación forestal son consideradas como injustas e inviables en diversos aspectos (exigencias para autorizar el aprovechamiento de los recursos forestales, escasa vigilancia e injusta a la industria y al transporte, etc.) por muchas comunidades forestales. El control burocrático y centralizado propio de la política forestal mexicana se traduce también en un pobre monitoreo, en el que la participación comunitaria es subestimada y bloqueada (u.7). En este contexto los grupos usuarios de los recursos tienen escasa posibilidad de participar en la definición amplia de las reglas operacionales para sul aprovechamiento (p.3, p.8), al tiempo que su autonomía y articulación con otros niveles e instancias de toma de decisión es reducida e incluso conflictiva (p.7, u.7) .

Dentro de las políticas de desarrollo económico, la promoción, la inversión y los créditos a la silvicultura comunitaria han sido prácticamente inexistentes, en este contexto, las políticas de apertura comercial aunadas han afectado profundamente los balances costo-beneficio de las comunidades forestales, en la medida en que la silvicultura se torna de menos en menos una actividad rentable. En algunas regiones la modificación de los costos de oportunidad de opciones productivas que compiten con el uso forestal del suelo han llevado a nuevos desmontes (u.3 )35.

La viabilidad de las instituciones comunitarias de manejo de los recursos que se refieren a los propios recursos están (r1, r.2, r.3, r.4) determinadas en buena medida por factores ecológicos y técnicos, sin embargo también se ven influidos por factores culturales, como las prácticas de aprovechamiento y conocimiento de los recursos por los usuarios –sean estas tradicionales o no-. También factores de tipo político intervienen en ellos. Un renglón en el que en países con fuerte tradición forestal36, los estados y/o las universidades suelen tener una participación importante es el de la generación de información sobre los sistemas de recursos forestales37. Esta información se torna necesaria para la sustentabilidad de los aprovechamientos, en la medida en que los sistemas naturales son sometidos a usos mas intensivos y un mayor número de especies están sujetas a extracción. Actualmente en México el estado tiene poca participación en este aspecto y esta responsabilidad recae en su mayor parte, sobre las comunidades forestales. En estas condiciones, a pesar de las normas y requisitos que las autoridades ambientales imponen a los aprovechamientos forestales, estos se realizan muy a menudo sin contar con indicadores confiables y válidos sobre del sistema de recursos, ni sea siempre posible predecir el flujo de recursos y aún cuando se desconocen algunos de los microambientes que se presentan en los ecosistemas bajo manejo (r.2, r.3 & r.4). A partir de la promulgación de la ley forestal de 1992 38, esta información debe generarse bajo el esquema de Servicios Técnicos Forestales contratados por las comunidades productoras forestales.

Como conclusión muy general y provisional, puede decirse que distintos factores socio-demográficos, organizativos, culturales y políticos afectan a las instituciones de manejo comunitario de los bosques de México, en cuyas manos se encuentra una gran parte del territorio forestal del país. En este balance general encontramos que existen algunas relaciones favorables para la gestión colectiva eficiente, como pueden ser el reconocimiento de los derechos agrarios de las comunidades usuarias por parte del estado, y las tradiciones comunitarias de organización y manejo de los recursos, la baja tasa de descuento para la permanencia de los bosques, entre otros. A pesar de que generalmente son contempladas como obstáculos para la conservación, nos parece estas condiciones, junto con la riqueza biológica de los bosques mexicanos, representan un capital (social y ecológico) fundamental para la conservación de los bosques y el desarrollo de la silvicultura en el país. Sin embargo por el momento el balance es negativo, fundamentalmente debido a la acción de las políticas públicas, fundamentalmente las forestales y económicas. La ambiguedad en el reconocimiento de las capacidades de las comunidades respecto a sus propios recursos, y la falta de apoyos económicos para el desarrollo de la producción forestal, han conducido a una articulación contradictoria de las instituciones comunitarias de gestión forestal, con las instituciones y agencias de gobierno que actúan en este sector. En estas condiciones y en el contexto de crisis económica crónica de la sociedad rural el crecimiento de la población y sus condiciones de pobreza representan fuertes factores de presión sobre las posibilidades de las comunidades para manejar sustentablemente sus bosques.

La propuesta presentada en este trabajo constituye apenas el esbozo de un marco para el análisis de los procesos de manejo y deterioro de los recursos comunes. No se pretende con ello conformar un modelo, basado en supuestos de situaciones estables, en el que las variables están predeterminadas. Este esfuerzo requiere de una amplia base empírica, a partir de la cuál pueda continuar desarrollándose la propuesta teórica y metodológica del análisis institucional sobre los procesos de gestión de los bienes comunes. Aunque en los últimos 10 años esta construcción ha tenido avances significativos, tanto en la propuesta de las variables , en la identificación de los niveles clave de los procesos, en el reconocimiento de las articulaciones de estos factores, y en la propia investigación empírica, se trata todavía de un esfuerzo inicial, en el que numerosas tareas de investigación, análisis y teorización están pendientes.
 


ANEXO: Caracterización general de los bosques mexicanos

Los bosques de México tienen enorme valor ambiental, social y económico. México contaba en 1994 se reportaba que existían en el país 55.3 millones de bosques 39, fundamentalmente bosques templados ubicados en las sierras que atraviesan el país de norte a sur, y selvas tropicales húmedas y secas, ubicadas en los estados del sur y de la península de Yucatán. Entre las características mas sobresalientes de los ecosistemas forestales 40 del país se encuentran su diversidad y productividad biológicas: en ellos está contenida el 10% de la biodiversidad del mundo, incluyendo un alto número de especies endémicas. Los bosques templados de México, son dentro de su tipo los mayor riqueza biológica en el mundo, en ellos habitan 55 especies de pinos (endémicas en un 85%) y 185 de encinos (con un 70% de endemismo). Estos bosques ofrecen condiciones de habitat temporal o permanente de numerosas especies animales, entre las que se encuentran importantes grupos de aves e insectos migratorios. Como en el caso de los bosques de otras latitudes, las areas forestales del país cumplen funciones básicas de regulación ambiental que hacen viable la presencia y actividades tanto de las sociedades rurales como de las urbanas. Los bosques del país tienen un fuerte potencial productivo, se estima que los bosques de los estados del Norte tienen un potencial de 5 m3/ha. anuales, mientras que los bosques templados del centro del país podrían llegar a tener una productividad de hasta 15 m3/ha 41. Sin embargo como resultado de las prácticas de mal manejo a que por décadas han estado sujetas las regiones forestales mexicanas, la productividad actual promedio de los bosques templados del país está entre 1.3 m3/ha 42. La mayoría de los bosques del país continúan sujetos a tipos de aprovechamientos silvícola y ambientalmente inadecuados.

Como en los casos de otros países del llamado Tercer Mundo, los bosques mexicanos son bosques habitados. En base a los datos de INEGI estimamos que la población de las comunidades forestales es de 11 a 15 millones de habitantes 43. Existen en el país 8,420 comunidades forestales, en el 28% de las cuales se habla alguna lengua indígena. Las regiones forestales se encuentran entre las de mayor marginalidad y pobreza en el país, mas del 50% de su población vive en condiciones de extrema pobreza. Para los habitantes de estas regiones los recursos naturales representan un capital productivo fundamental del que dependen directamente para sobrevivir: la agricultura de subsistencia es en estas regiones una actividad económica fundamental, y la migración (temporal o permanentemente) es una actividad cada vez mas socorrida dentro de las estrategias de subsistencia de las familias. A pesar de que sólo en 5% de las comunidades forestales la forestería representa la actividad económica central, los bosques representan en todas ellas un recurso fundamental: son fuente de una variedad de bienes que se destinan directamente al consumo familiar (alimentos, medicina, leña, materiales de construcción, etc.), o que se comercializan generando ingresos. Es gracias a la presencia de los bosques que estas poblaciones atienden muchas de sus "necesidades de subsistencia que no son –ni mucho menos- internalizadas adecuadamente por la economía nacional" (World Bank, 1995) En términos socio-demográficos, otra carácterística relevante de las regiones forestales es la fuerte expulsión de la fuerza de trabajo, debido a la cuál, pesar de las altas tasas de natalidad , su crecimiento poblacional medio es de 2.4%. La escolaridad promedio es de 3.3 años, mientras el promedio nacional es de 7 años, se estima también que el 37% de la población (mayor de 15 años) es analfabeta 44.

El nivel y tipo de aprovechamientos de los recursos es también un indicador de la crisis del sector forestal en México. A pesar de que en la actualidad el incremento anual 45 de sus bosques es de 38.7 millones de m3, en 1996 solamente 7 millones de m3 se aprovecharon contando con permisos oficiales, esto es bajo algún sistema de manejo forestal 46. Sin embargo el volumen de madera que se aprovecha anualmente es mucho mayor, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente 47 estima los aprovechamientos clandestinos de madera equivalen al 50% de la producción maderable registrada (Profepa, 1998); en cuanto a la madera que se consume como leña equivale, según Omar Masera a 37 millones de m3 (Masera, O., 1996). En este patrón de aprovechamiento se conjugan varios factores: el deterioro de los recursos, la falta de infraestructura (fundamentalmente caminos), la obsolecencia de la industria forestal, que se traducen en la falta de competitividad de buena parte de la producción mexicana en los mercados internacionales y –desde la apertura comercial en 1986- incluso en el mercado nacional.48

En el contexto internacional una condición particular de los bosques mexicanos es su tipo de tenencia. Como resultado de la ocupación histórica de las regiones forestales por parte de muchos de los grupos indígenas del país, y de la acción de la Reforma Agraria, la gran mayoría de las áreas forestales de México (80%) están en manos de ejidos y comunidades indígenas. Los bosques de propiedad nacional representan el 5% y los de propiedad privada el 15%. En este contexto México es el país en el mundo con una mayor proporción de bosques bajo manejo comunitario, para algunos este hecho es considerado como un factor que incide directamente en su destrucción (Cespedes, 1998; CEMDA/Environmental Law Institute, 1998; SEMARNAP, 1996). Estos argumentos aducen la incapacidad de los campesinos para organizarse y regular el manejo de los bosques colectivos, que caen inevitablemente en condiciones de "acceso abierto", o "tierra de nadie"; también se supone que los campesinos de manera intrínseca prefieren el uso agrícola de la tierra a su uso forestal. Nos parece que estos juicios hacen del lado el análisis de algunos de los factores que mencionamos con anterioridad (las condiciones de mercado, las políticas públicas –de desarrollo agropecuario, de crédito y ecológica-), así como la historia de aprovechamiento de los recursos. Tampoco toman en cuenta el análisis de las condiciones de las comunidades, cuyas posibilidades de acción juzgan mas bien en base perspectivas generalizantes.



Notas

1.  Rowe, Sharma y Browder estiman que cerca de 35% de esta pérdida ha acontecido en los últimos 100 años.
 
2. Los bosques nativos norteamericanos han desaparecido en un nivel mucho mayor, el balance no expresa un nivel de deforestación mas alto porque en N.A se han establecido allí extensas plantaciones forestales.

3.  Estos porcentajes corresponden a la evaluación de la pérdida de bosques respecto a las estimaciones de las superficies originales. En la actualidad las superficies de los bosques templados, particularmente  los ubicados en Europa y América del Norte presentan tendencias a la expansión.

4.  Que se extraía fundamentalmente con fines de uso doméstico.

5.   De forestal a agropecuario.

6.  Contra la opinión popular, la extracción de madera no es inevitablemente un factor de deforestación, en el contexto de planes de manejo silvícola adecuados, los bosques bajo aprovechamiento forestal, no solo se mantienen, sino que incrementan sus existencias de madera, al tiempo que continúan prestando el conjunto de sus servicios ambientales (producción de agua, reserva de biodiversidad, sitios de nidaje y madrigueras, etc.). Del mismo modo existen distintas propuesta y metodologías para definir y evaluar la sustentabilidad forestal como son las del Forest Stewardship Council, Smart Wood, Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible (ver Johnson y Cabarle; Surviving the Cut) World Resources Institute, 1994.

7.  Me refiero a la apropiación de distintos usuarios de un determinado recurso, mas que a su posesión.
simultánea, o colectivamente organizada y ejecutada.

8.  McCay &Acherson, (eds.), 1988. The question of the commons: the culture and ecology of communal resources. University of Arizona Press, Tucson, citado por Messerschmidt, Donald A. 1993, Introduction en FAO, 1993. Common forest resource management...

9.  Como se conocía a los terrenos de uso colectivo, en particular pastos y bosques, en Inglaterra, antes de que fueran cercados y apropiados particularmente por los “lords” para dedicarlos a la cría de borregos al iniciarse la revolución industrial (Marx, K; 1867). Debido al cambio de los sistemas de tenencia, durante el proceso de la acumulación originaria del capital, las instituciones comunales inglesas sufrieron de un largo  deterioro, y sus recursos sometidos a prácticas ambientalmente degradantes. (Lloyd, citado por Ostrom, 1991, p.2).

10.  En un sentido general en este texto se entiende a la comunidad como un grupo caracterizado por el manejo de actitudes y objetivos comunes que se desarrollan a partir de la experiencia compartida y de las creencias sociales comunes. De modo que al hablar de comunidad nos referimos indistintamente a comunidades indígenas y ejidos, y al mencionar a las comunidades indígenas se habla específicamente de aquellas comunidades cuyo territorio está sujeto a dicha forma de tenencia de la tierra en México.

11.  Olson, Mancur; The Logic of Collective Action; citado por E. Ostrom; 1990.

12. Luego que la colonización europea llevó a cabo una primera ola de destrucción de instituciones locales de gestión de los recursos, substituyendolas o subordinandolas a la autoridad colonial central.

13.  En México ejemplos de este proceso se encuentran en muchas de las áreas naturales protegidas del país, caracterizadas por la ausencia de manejo, la deficiencia del monitoreo, los aprovechamientos clandestinos y el deterioro generalizado de los recursos que se pretende proteger.

14.   Bromley, Daniel. 1989 y Ciriacy-Wantrup & Bishop; citados por Stanley, Denise. 1991. Demystifying the Tragedy of the Commons. The Resin Tappers in Honduras.

15.  Para E. Ostrom las bases de las propuestas de esta escuela son el modelo de la Tragedia de los Comunes y el modelo del “Juego del Dilema del Prisionero”. Este último modelo describe el dilema de dos prisioneros que no pueden comunicarse entre sí y a quienes se acusa de haber cometido un delito. Al presentarse ante el juez ambos tienen dos opciones: a) confesar culpable a su compañero o  b) no  confesar nada. Si ambos no confiesan (b,b) la penalidad será reducida para ambos (p1=1, p2=1); si uno confiesa y el otro no (a,b) la penalidad será nula para quien denuncia al otro, pero alta para el que decidió no confesar y fue señalado culpable por su compañero (p1=0, p2=3), si ambos confiesan culpable a su compañero (a,a)  la penalidad será mediana para ambos (p1=2, p2=2). En este modelo se representa claramente como la racionalidad de la acción individual se traduce en irracionalidad colectiva. Ostrom critica la generalización de este modelo señalando que la falta de comunicación de los participantes es un factor clave en el tipo de actuación de los agentes, pero que ella es resultado de una coerción, no una circunstancia general a las mayoría de los casos reales

16.   El término “pool” se refiere a un fondo o una reserva, la expresión  “common pool resources” se refiere a los recursos que provienen de un fondo común. En este trabajo traducimos el término inglés “common pool resources” como “bienes –o recursos- de acceso común” o como bienes –o recursos- comunes”.

17.   Retomamos la definición del concepto de institución de la escuela neo-institucionalista para la que estas son el “conjunto de reglas en operación que se utilizan para determinar quien es elegible para hacer decisiones en alguna arena, que acciones están permitidas y prohibidas, que agregación de reglas debe usarse, que procedimientos deben seguirse, que información puede o no proporcionarse y cuales serán los resultados asignados a los individuos dependiendo de sus acciones. (Ostrom, E. 1986)

18.   Traducción de “Toll goods”.

19.   Con esta matriz se busca expresar gráficamente las características generales de los distintos tipos de recursos.       


                                                          Sustractibilidad
                                          Baja                                            Alta

 Exclusión:   Difícil           Bienes públicos                        Bienes comunes
                     Fácil          Bienes instrumentales             Bienes privados 

 
20.   He seleccionado esta palabra como traducción del término inglés “jointness”.

21.   Los bienes privados son los que presentan un máximo nivel de sustractabilidad, en tanto el bien utilizado por un usuario particular deja de estar disponible para otros mientras que dicho usuario lo utiliza.

22.   Este tipo de “externalidades” son frecuentes en el manejo de muchos recursos comunes naturales.

23.   “Free rider”strategy, en este contexto se refiere a los individuos que utilizan los recursos sin cumplir con las reglas de apropiación y aprovisionamiento que la comunidad ha definido para su aprovechamiento.

24.  Condensada en el programa de investigación “Institutions and Forest Resources” (IFRI).

25.  Reproducción simple, en tanto unidades de producción y reproducción social.

26.  Estas causas han sido mencionadas en la página 2 de este trabajo.

27.  No nos detenemos a analizar las acciones que en la primera sección de este trabajo clasificamos como causas indirectas de la deforestación (cambio de uso del suelo, tala insustentable, incendios forestales) por considerar que mas que tratarse de factores que influyen en las prácticas deteriorantes de los recursos, ellas son ejemplo de este tipo de prácticas, por ello no han sido consideradas en el esquema sobre los factores que determinan los procesos de deforestación.

28.  Articulado a condiciones de escasas opciones de empleo, y fuertes lazos familiares.

29.  No es este el espacio para una discusión sobre esta polémica categoría, dados los límites de este trabajo asumimos su definición operacional tradicional, en la que se integran las variables de: empleo, ingreso, educación, salud y alimentación.

30.  Ejemplos de esta situación son muchos de los bosques de la península Yucatán, donde la pobreza de los suelos hace inviable el establecimiento de proyectos agropecuarios semi-intensivos que requieren de desmontes permanentes.

31.  Tanto como fuente de ingresos monetarios, como de bienes de uso doméstico.

32.  Alatorre G. (1998) y Chapela F. exponen como el sistema de cargos de las comunidades zapotecas de la Sierra Norte de Oaxaca ha sido retomado y refuncionalizado para constituir empresas comunales dedicadas al aprovechamiento forestal (maderable y no maderable), relevantes por la sustentabilidad de su manejo.

33.  Me refiero a los ejidos de Nuevo Guadalajara y Caobas, participantes en el “Plan Piloto Forestal”, programa conjunto de promoción de la silvicultura comunitaria de los gobiernos estatal y federal en los años 80.

34.  Particularmente de la Secretaría de la Reforma Agraria, que asumía no solo funciones de regularización de la tenencia, sino de promoción de la organización y el desarrollo. La SRA debía sancionar todas las decisiones tomadas por las asambleas para que ellas adquirieran validez oficial (p.2 y p.6), este tutelaje inhibió en buena medida el desarrollo de instituciones autónomas en las comunidades. Las modificaciones al artículo 27 constitucional de 1991, hacen desaparecer muchas de las atribuciones de este tipo con que contaba la SRA.

35.  Como es el caso de la expansión reciente de las huertas de aguacate en las estribaciones de la Meseta Purépecha, o de los desmontes para siembra de estupefacientes en las sierra sud-occidental de Michoacán.

36.  Ejemplo de este tipo de actuación se da en los Estados Unidos de América, Canadá, Alemania, Finlandia, Suiza, pero también en países como Malasya e Indonesia.

37.  Nos referimos a información sobre la estructura y dinámica de los ecosistemas forestales, y sobre la ecología de las especies clave y de las aprovechadas. La información sobre los bosques tropicales del mundo es mucho mas escaza que la que se refiere a los bosques templados y boreales, además de que la complejidad y diversidad de especies de los primeros es mucho mayor.

38.  La ley forestal de 1992 es coherente con las reformas al artículo 27 constitucional de 1991. Esta ley buscaba desrregular la actividad forestal, y abrir al mercado actividades que habían ejercido bien el estado, bien las organizaciones forestales, como es el caso de la prestación de Servicios Técnicos Forestales.

39.  SARH, 1994; Inventario Forestal Periódico.

40.  En México el término “superficie forestal” se utiliza para designar las áreas cubiertas con vegetación perenne, como son además de los bosques y selvas la vegetación de las zonas áridas, los manglares y la vegetación hidrófila y haliófila. La mayor diversidad biológica del país además de los bosques húmedos (templados y tropicales) se ubica en los desiertos y en los bosques mesófilos de montaña. De este modo las áreas forestales del país cubren el 72% de su territorio, esto es 137 millones de has.

41.  Actualmente los bosques de los Estados Unidos (gran parte de los cuáles se encuentran sujetas a manejo forestal que incrementa su productividad) tienen una productividad promedia de 4.55 m3/ha. y los de Canadá de 2.99 m3/ha.

42.  El ritmo de crecimiento de las especies arboreas de los bosques tropicales es mucho mas lento.

43.  Este rango de variabilidad se debe a la migración temporal,

44.  Datos estimados en base a la información del XI Censo General de Población y Vivienda.

45.  Que puede considerarse en términos generales como la tasa de cosecha sustentable.

46.  La distinción entre bosques aprovechados bajo sistemas de manejo silvícola y los que no lo están es de importancia central para el tema del uso sustentable de los recursos ya que, la producción forestal bajo sistemas silvícolas adecuados permite mantener las existencias forestales y aún incrementarlas, en la medida en que se favorece la regeneración de las especies aprovechadas y se cuidan los impactos ambientales de la extracción.

47.  Esta estimación resulta sumamente moderada, se ha estimado en base a los ilícitos detectados por Profepa, siendo que actualmente un problema central de la vigilancia forestal en el país es la redusida capacida de operación de esta institución, que en 1998 contaba solamente con 150 inspectores para el conjunto de las regiones forestales.

48.  A estos factores se añade el hecho de que los productores mexicanos deben enfrentar sin crédito ni apoyos, la competencia de la producción norteaméricana que goza de subsidios indirectos en algunos rubros importantes como la construcción de caminos y el acceso rentas forestales artificialmente bajas.
 
 


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